Pasojat e Reformës administrative-territoriale dhe decentralizimi vertikal

Prof.Dr. Selman Sheme

Pasojat e Reformës administrative-teritoriale dhe decentralizimi vertikal

– Siç ndodhi në vitin 1992, edhe në vitin 2000 ndarja administrativo-teritoriale nuk u bazua në studime apo analiza

-Pas viteve 1990 dendësia e popullsisë për njësi të sipërfaqes u ul nga 113 banorë /km² deri në 97 banorë/km²

– Në vitin 1990 rreth 37% e popullsisë jetonin në qytete, ndërsa në vitin 2020 rreth 60% e popullsisë

– Nga viti 1992 u realizua procesi i ndarjes së re administrative që rajonizoi Shqipërinë në 36 rrethe

– Viti 2000 rrethet u bashkuan në 12 qarqe, ndërsa bashkitë dhe komunat mbetën në thelb në kufijtë e përcaktuar që në vitin 1992

-Disa probleme të rajonizimit administrativ-teritorial gjatë periudhës së tranzicionit.

Në kuadër të zhvillimeve në këto 30- vite të tranzicionit,  si rezultat i aplikimit të ekonomisë së tregut, vërehet prirja për krijimin e një fizionomije të re dhe ristrukturimit tërësor të hapësirës gjeografike shqiptare. Lëvizja e lirë e njerëzve e nisur pas vitit 1990 solli migrimin e një pjese të madhe të popullsisë nga zonat rurale në Ultësirën Perëndimore dhe nga vendbanimet fshatare në qytet, kryesisht në rajonin qendror Tiranë-Durrës. Për pasojë ndryshoi në mënyrë të ndjeshme raporti mes teritorit dhe njeriut. Njëkohësisht, rreth 25% e popullsisë emigroi në hapësira të banuara nga kombe dhe kultura të tjera. Rrjedhimisht hapësira u bë më e gjerë dhe dendësia e popullsisë për njësi të sipërfaqes u ul nga 113 banorë /km² deri në 97 banorë/km².

Situata e vendit tonë mbetet kontradiktore në tre nivele:

Është zgjeruar hapësira rurale ku zhvillojnë aktivitetin ekonomik fermerë apo fshatarë në zonat malore, por është ngushtuar hapësira dhe është rritur dendësia e popullsisë në zonat urbane.

Duke pasur një ekonomi me rendiment më të ulët se ajo e vendeve të zhvilluara, Shqipërisë i duhen më shumë sipërfaqe për bujqësinë për njësi produkti dhe rrjedhimisht zvogëlohet artificialisht edhe më shumë sipërfaqja që është në përdorim të një njësie administrative vendore apo të vendit në tërësi.

Në shumë pjesë të territorit të vendit ka hapësira të braktisura që mund të shfrytëzoheshin për zhvillimin e degëve të ndryshme të ekonomisë, ndërsa popullsia është përqëndruar në zona të ngushta urbane duke u shkëputur nga territoret natyrore.

Migracioni ka ndryshuar edhe strukturën e popullsisë sipas vendbanimeve. Në vitin 1990 rreth 37% e popullsisë jetonin në qytete, ndërsa në vitin 2020 ky tregues ka arritur në rreth 60% të popullsisë.

Rritja e potencialit demografik, ekonomiko-industrial, financiar, infrastrukturor i qendrave më të mëdha urbane të vendit i ka transformuar ato në qendra gravituese me rezonancë të fuqishme në zhvillimin e zonave periferike rurale.

Me kalimin në sistemin politik demokratik shumë partiak, u krijuan kushte objektive për organizimin politik territorial të decentralizuar. Duke filluar nga viti 1992 u realizua procesi i ndarjes së re administrative që rajonizoi Shqipërinë në 36 rrethe.

Organizimi dhe administrimi i decentralizuar mundëson avantazhe të mëdha zhvillimi pasi:

-Krijon hapësira për zhvillimin e nismave të rëndësishme lokale për zhvillimin rajonal.

-Lufton abuzimet e funksionarëve të shtetit.

-Mundëson ruajtjen dhe zhvillimin e tipareve dhe veçorive rajonale natyrore, trashëgimisë natyrore, mbrojtjes se mjedisit etj.

Për këto arsye, ndër problemet shqetësuese dhe sfidën e rëndësishme, me të cilën është përballur vendi ynë gjatë periudhës së tranzicionit është reforma administrative dhe ndarja territoriale në “Rajone Funksional”.

Viti 2000 shënon momentin e dytë të rëndësishëm në decentralizimin e qeverisjes, duke krijuar kornizën për decentralizimin e plotë administrativ dhe fiskal. Me miratimin e ligjit Nr. 8653, dt 31.07.2000, rrethet u bashkuan në 12 qarqe, ndërsa bashkitë dhe komunat mbetën në thelb në kufijtë e përcaktuar që në vitin 1992 .

Siç ndodhi në vitin 1992, edhe në vitin 2000 ndarja administrativo-territoriale nuk u bazua në studime apo analiza të thelluara të potencialeve natyrore dhe aftësinë menaxhuese të njësive të qeverisjes vendore. Fragmentizimi i skajshëm i vendit në 308 komuna dhe 65 bashki çoi në formimin e njësive vendore me popullsi shumë të vogël, shpenzime të larta administrative dhe nivel të ulët arsimor të administratës. Këto dukuri janë pasojë e ndryshimeve të thella demografike gjatë periudhës së tranzicionit dhe mungesës së stabilitetit në vend.

Për këto arsye, me rekomandimet edhe të partnerëve kryesor ndërkombëtar të Shqipërisë u ndje nevoja e kryerjes së një ndarjeje të re administrativo-territoriale, më racionale dhe e bazuar në kritere shkencore, sipas modeleve të vendeve të zhvilluara.

Për krijimin e njësive më të mëdha vendore, që ofrojnë shërbime të efektshme dhe një përdorim më të mirë të burimev natyrore, ekonomike dhe financiare, në vitin 2014 qeveria e Republikës së Shqipërisë miratoi reformën e organizimit të ri administrativo-territorial të vendit. Për këtë qëllim u studiuan kriteret e përdorura në disa vende të zhvilluara të ngjashme me Shqipërinë për nga sipërfaqja dhe popullsia si Irlanda, Daminarka dhe Suedia.

Me reformën e organizimit të ri territorial u kufizua numri i njësive administrative të nivelit të parë, nga 373 komuna dhe bashki , në 61 bashki në të gjithë vendin. Në këtë mënyrë u eliminuan komunat, që u emërtuan njësi administrative të bashkive. Në organizimin i ri territorial , ndarja në nivel qarqesh mbeti e pa prekur. Rrethi si njësi territoriale dhe nën njësi e qarqeve u eliminua.

Kriteret e ndarjes administrativo-territoriale janë:

Kriteri bazë që u përdor në realizimin e reformës administrativo-territoriale është koncepti i “ Zonave Funksionale”. Me Zona Funksionale nënkuptohet një hapësirë gjeografike, që ka frekuencë dhe ndërveprim të dendur dhe të shpeshtë të banorëve dhe institucioneve për qëllime ekonomike, sociale, zhvillimore dhe kulturore. Për identifikimin e zonave funksionale janë marrë parasysh disa tregues ku më kryesorët janë:

– punësimi: lëvizja e popullsisë nga vendbanimi, në një zonë tjetër për qëllime punësimi.

– konsumi: vendndodhjet e tregjeve dhe lëvizjet e banorëve për të blerë mallra konsumi apo mallra më jetëgjatë.

– aksesi në shërbime: ndërveprimet e popullsisë dhe institucioneve për arsimim , shërbim shëndetësor, kulturor etj.

– mardhëniet ndërvendore: bashkëpunimi mes njësive të qeverisjes vendore , rrjetit rrugor dhe atij të ujësjellës – kanalizimeve.

Këta tregues janë të kushtëzur nga veçoritë e mjedisit natyror ( klima, hidrografia, tokat, flora etj), demografik dhe shkalla e zhvillimit dhe specializimit ekonomik të zonave gjeografike.

Në ndarjen e re territoriale është marrë në konsideratë edhe tradita historike, lidhjet organike, etnokulturore mes banorëve të një njësie të re administrative.

Duke u mbështetur në praktikat më të mira ndërkombëtare si kriter i veçantë për mbrojtjen e të drejtave të minoriteteve, me ndarjen e re administrativo-territoriale janë krijuar bashki të reja edhe në gjeohapësirat ku ka vendbanime minoritare (bashkia Pustec, Dropull e Finiq).

Zona funksionale nxit zhvillimin policentrik të njësive të qeverisjes vendore, duke u shkëputur nga koncepti i ndarjes artificiale në zona urbane dhe rurale, ne bashki dhe komuna. Në këtë formë zbutet pabarazia e thellë ndërmjet rajoneve të mëparshëm rural dhe urban.

2. Rajonizimi gjeografik, kriter për menaxhimin e qëndrueshëm të teritorit dhe integrimin në Bashkimin Evropian.

Reforma administrativo-teritoriale e vitit 2014 , që e ndau vendin në 61 bashki dhe 12 qarqe, është një hap i rëndësishëm drejt tendencës së përgjithshme, që vërehet në vendet anëtare të BE-së dhe ato të Ballkanit Perëndimor, që aspirojnë të anëtarësohen në BE, për pakësimin e njësive administrativo-teritorile dhe rritjes së përmasave të bashkive dhe qarqeve.

Rajonizimi i vendit u propozua kryesisht me një logjikë ekonomike, por u realizua sipas interesave politike të subjekteve partiake. Modeli i “Zonave Funksionale” u ndikua nga konflikti politik ndaj dhe nuk u aplikua në kushte optimale.

Së pari: analiza e “Zonave Funksionale” u inkuadrua brenda kufijve të qarqeve, megjithëse kishte zona ku tendencat e zhvillimit i kapërcenin këta kufij. Zona e Zadrimës, p.sh, midis Lezhës dhe Shkodrës është një njësi fiziko-gjografike , ekonomike dhe etnokulturore homogjene , por ajo u nda në dy qarqe dhe ndryshimi i kufijve të qarqeve nënkupton prekjen e kodit zgjedhor. Po ashtu Myzeqeja është një njësi homogjene fiziko-gjeografike dhe etno-kulturore, por me reformën administrativo-territoriale shtrihet në tre qarqe, atë të Fierit, Vlorës dhe Beratit.

Së dyti: analiza e “Zonave Funksionale”ju nënshtrua presionit politik të momentit të fundit duke prodhuar një “hartë hibride” dhe përtej logjikës së kritereve me 61 bashki.

Sipas kritereve të miratuara nga “Komisioni i Posaçëm Parlamentar për reformën”, një njësi e re duhet të ketë një numër të konsiderueshëm banorësh, mbështetur edhe në karakteristikat gjeografike të zonës dhe dendësinë e popullsisë në tre nivele.

30. I lartë , mbi 30.000 banorë
31. Mesatar , mbi 20.000 banorë
32. I ulët mbi 10.000 banorë.

Me ndarjen e re administrativo-territoriale ka bashki me më pak se 10.000 banorë (Bashkitë e Pustecit, Këlcyrës, Delvinës etj.), prandaj dhe logjika e funksionalitetit të njësive të reja vendore është e dobët ose nuk funksionon.

Në qarkun e Tiranës, krijimi i Bashkisë së Kamzës dhe Vorës , të veçuara nga Tirana dhe të Rrogozhinës të veçuar nga Kavaja nuk ka qënë dhe nuk është funksionale. Ndërveprimet e Kamzës, Vorës dhe njësive të tyre përbërëse administrative si, Paskuqani, Bërxulli etj, janë më domethënëse dhe funksionale me Tiranën sesa me Kamzën dhe Vorën. Në qarkun e Fierit, ndarja e Divjakës nga Lushnja, ndarja e Patosit së bashku me Zharësin dhe Ruzhdien nga Fieri nuk është funksionale. Nga harta e ndërvprimit rezulton se rreth 40% të të punësuarve të Divjakës shkojnë për të punuar në Lushnjë. Komuna e Gradishtës që është bërë pjesë e bashkisë së Divjakës marërdhëniet ekonomike i ka me bashkinë e Lushnjës dhe njësinë administrative të Krutjes të kësaj Bashkie.

Në rastin e krijimit të bashkisë të Konispolit nuk është mbajtur në konsideratë tradita historike dhe lidhjet organike etnokulturore. Fshatrat e Pandaleimonit e Sopikut, që historikisht kanë pasur lidhje historike, ekonomike, shoqërore dhe kulturore me Konispolin i janë bashkuar bashkisë së Finiqit, që është formuar nga fshatrat e minoritetit grek.

Koncepti i “Zonës Funksionale” ka si bazë dhe nxit gjithashtu zhvillimin policentrik të njësive të qeverisjes vendore, që nënkupton se brenda NJQV-e egzistojnë disa qendra zhvillimi përtej qendrës kryesore urbane. Sipas këtij koncepti pavarësisht se Kamza dhe Paskuqani mund të jenë edhe Zona Funksionale më vehte, së bashku me Tiranën ato mund dhe duhet të krijojnë një Tiranë policentrike me disa pole zhvillimi. E njëjta logjikë vlen edhe në funksionimin e disa zonave të tjera të vendit.

Një fragmentarizim më i ulët dhe një diversitet më i lartë i burimeve dhe llojeve të zhvillimit brenda një bashkie do të ofronte një konsolidim më të madhe të teritorit nga ky që u arrit me reformën e vitit 2014.

Ndarja e re territoriale deri më sot nuk i ka arritur pritshmëritë. Nëqoftëse parashikohej që reforma territoriale do të krijonte një kursim prej 80 milion dollarësh në buxhetin e shtetit, sipas të dhënave të Ministrisë së Financave, sot bashkitë dhe njësitë administrative shpenzojnë mbi 60 milion dollarë më shumë seç shpenzohej para vitit 2014. Territoret janë të pamenaxhueshme dhe ndarja nuk është shoqëruar me decentralizim. Reforma ishte e pjesshme dhe e cunguar ndaj dhe duhet të studiohet mundësia e zvogëlimit të bashkive dhe qarqeve. Për rrjedhojë kërkohen studime analitike dhe të thelluara, në radhë të parë gjeografike, për të evituar kriterin politik në ndarjen administrativo-territoriale të vendit.

Zhvillimi ekonomik, i qëndrueshëm dhe i ekuilibruar realizohet jo vetëm nëpërmjet konsolidimit më të madh të nivelit të parë të qeverisjes (bashkive), por edhe nëpërmjet rregullimit të qartë dhe përcaktimit shkencor të gjeohapësirës ku duhet të shtrihet qarku, që mund dhe duhet të realizohet nëpërmjet rajonizimit gjeografik të vendit në njësi hapësinore më të mëdha. Në funksion të kësaj tendence zhvillimi, riorganizimi administrativo-territorial kërkon me doemos studime të thelluara dhe marrjen në shqyrtim të gjendjes së mbrojtjes së burimeve natyrore, ndryshimeve klimatike, mbrojtjes së mjedisit nga ndotjet dhe ruajtjen e ekuilibrave në ekosistemet natyror, urbane dhe ekonomike.

Ka aspekte të rëndësishme të zhvillimit të vendit që nuk mund të kryhen me efektivitet as nga niveli i qeverisjes vendore , më afër qytetit (bashkitë) dhe as nga niveli më i largët (qeverisja qendrore). Aspekte të zhvillimit, që lidhen me mbijetesën e mjedisit dhe konkretisht me menaxhimin e baseneve lumore, zonave pyjore e kullosore, mbrojtjes së tokës nga erozioni etj, janë probleme që duhet të studiohen nga institucione të specializuara akademike e universitare. Prezenca e qendrave universitare në qytetet kryesore të vendit tonë e mundëson realizimin e këtyre studimeve adeguate.

Bazuar në këtë logjikë, që rekomandon edhe BE, ka ardhur koha e organizimit të nivelit të dytë të qeverisjes vendore, në “Rajone”, si njësi hapësinore gjeografike përgjegjëse për zhvillimin ekonomik rajonal, mbrojtjen e mjedisit, planifikimin e territorit, transportin rajonal, trajtimin e mbetjeve etj.

Ristrukturimi i qarqeve duhet të synojë në krijimin e rajoneve me popullsi minimale 400-500 mijë banorë, kriter që rekomandon edhe BE. Në kushtet e pritshmërisë për çeljen e negociatave për anëtarësimin e vendit në bashkimin Evropian, ristrukturimi i qarqeve është një domosdoshmëri imperative.

Ristrukturimi i qarqeve dhe krijimi i makrorajoneve nënkupton prekjen e zonave zgjedhore dhe rrjedhimisht të Kodit Zgjedhor dhe të Kushtetutës. Në këtë proces reformimi dhe ristrukturimi duhet të shqyrtohet mundësia e shtrirjes së nivelit të dytë të qeverisjes vendore në kufijtë e rajoneve gjeografike të integruar, duke argumentuar edhe avantazhet e menaxhimit të qëndrueshëm të territorit.

Nga studimet e deritanishme një variant oportun i riorganizimit të qarqeve mund te jetë krijimi i katër Rajoneve administrativo-territoriale që të përkojnë me katër rajonet gjeografike të integruar të Shqipërisë si:

1. Rajoni Qendror me qendër gravituese Tiranën.
2. Rajoni Verior me qendër gravituese Shkodrën.
3. Rajoni Jug-Perëndimor me qendër gravituese Vlorën.
4. Rajoni Jug-Lindor me qendër gravituese Korçën.

Kjo ndarje hipotetike përkon afërsisht me kufijtë rajonalë gjeografik dhe etno-kulturor të vendit. Ata janë të polarizuar rreth qyteteve kryesor të vendit, që janë njëherazi qendra gravituese ekonomike, kulturore e shkencore, qendra universitare etj.

Pakësimi i numrit të njësive vendore, mikro dhe makrorajoneve, është një domosdoshmëri që synon t’i shërbejë barazisë së shanseve në aksesin ndaj fondeve publike apo burimeve të ndryshme financiare në nivel vendor. Në këtë mënyrë do të zbuten diferencat në zhvillimin ekonomik midis makrorajoneve në nivel vendi, por edhe mikrorajoneve brenda rajoneve të mëdha.

Ristrukturimi i qarqeve dhe krijimi i makrorajoneve është kusht i diktuar nga Bashkimi Evropian për të favorizuar krijimin e platformës së bashkëpunimit dhe hartimit të projekteve për absorbimin e fondeve dhe kredive, që do të akordohen nga BE.

Vitet e fundit vendi ynë po tenton të përfshihet në iniciativat e bashkëpunimeve ndërkufitare.    Aktualisht ndodhemi në hapat e para të krijimit të dy eurorajoneve; Eurorajonit të Adriatikut në veri të vendit dhe Eurorajonit të Prespës në juglindje të vendit.

Rajoni Verior i Shkodrës dhe Rajoni Juglindor i Korçës kanë pozitë gjeografike dhe gjeopolitike të favorshme pasi kanë hapësira të mëdha të pashfrytëzuara që gjenden në zonat kufitare. Meqënëse Shqipëria ka qënë e izoluar për 50 vite, zonat kufitare kanë mbetur të pashfrytëzuara dhe të pazhvilluara. Ato u fortifikuan dhe u trajtuan si zona strategjike me instalimin e forcave ushtarake dhe u bunkerizuan.

Ka shtete që zonat kufitare i kanë ndër rajonet më të zhvilluara dhe ato kanë shërbyer si ura lidhëse me vendet e tjera si: Rajoni i Alsas-Lorenës, Rajoni i Sudeteve, Rajoni i Tirolit, Rajoni i Flandrës, Rajoni i Gjirit të Biskajës etj.

Me zhvillimet e reja dhe të favorshme gjeopolitike janë krijuar kushtet që kufijtë fizik në hapësirat shqiptare në Ballkanin Perëndimor të kthehen në kufij virtual, duke mundësuar dhe realizuar projektin e krijimit të “Komunuellsit Ekonomik Shqiptar” dhe krijimin e “Eurorajoneve” si hapësira te bashkëpunimit subrajonal dhe ndërkufitar, me vendet fqinje (Malin e Zi, Serbinë, Maqedoninë e Veriut dhe Greqinë).

Ky proces zhvillimi ndërkufitar është një faktor tjetër që e bën të domosdoshme dhe emergjente riorganizimin administrativo-territorial të vendit tonë.